Военные полномочия президента США

Полковник В. Астраханцев

Среди многочисленных прав и обязанностей президента США особое место занимают его военные полномочия. Для главы Белого дома руководство крупнейшими в капиталистическом мире вооруженными силами не только является почетной миссией, но и возлагает на него огромную ответственность за обеспечение национальной безопасности страны и защиту ее интересов в различных регионах мира.

Правовые основы военных полномочий американского президента заложены в конституции США (принята в 1787 году, вступила в действие в 1789-м). Ее специальное положение (статья 11, раздел 2. § 1) гласит, что «президент является главнокомандующим (в настоящее время его называют верховным главнокомандующим. - В. А.) армии и флота Соединенных Штатов и милиционных формирований отдельных штатов, когда они призываются на действительную службу США».

В ходе исторического развития конституционные полномочия главы Белого дома в военной сфере неоднократно уточнялись, разъяснялись и конкретизировались в различных законодательных актах. Причем в русле общей тенденции по усилению исполнительной власти происходило расширение и его военных полномочий. Особенно ярко это проявилось во времена президентств А. Линкольна, В. Вильсона, Ф. Рузвельта. В результате нынешний президент США имеет практически неограниченную власть при принятии решений в военной области и проведении их в жизнь. Ему дано право на введение, в стране чрезвычайного положения и объявление мобилизации Он может отдать вооруженным силам приказ о начале боевых действий.

Кроме того, президент представляет, конгрессу предложения по военным ассигнованиям (в рамках бюджета страны), определяет пути и направления -.строительства вооруженных сил, назначает высшее военное руководство, Присваивает воинские звания определенному контингенту высшего командного состава. В случае обострения международного положения, внутренней обстановки или для ликвидации последствий стихийных бедствий он имеет право перевести части национальной гвардии, подчиненные в мирное время губернаторам штатов, а также резерв вооруженных сил на положение регулярных войск сроком до шести месяцев без введения чрезвычайного положения.

Необходимо отметить, что процесс расширения военных полномочий президента постоянно встречал противодействие со стороны американского конгресса. Так, во время войны в Юго-Восточной Азии развернулась дискуссия по § 11 (статья 1, раздел 8) конституции США, Согласно данному там определению право «объявлять войну» принадлежит конгрессу, а президент как главнокомандующий имеет право вести войну. Однако за всю историю Соединенных Штатов их вооруженные силы были использованы почти в 200 конфликтах, но лишь в пяти случаях конгресс формально объявлял войну, из них в четырех он только подтверждал фактическое состояние войны, в которую страна вступила под руководством президента.

Выражая волю своих избирателей, законодатели неоднократно пытались ограничить власть президента в военной сфере путем принятия поправок к действующим положениям. В 1970 году на обсуждение конгресса были вынесены уже не поправки, а законопроекты о военных полномочиях. Дискуссия по ним проходила в сложной и напряженной борьбе более трех лет. В ноябре 1973 года обе палаты конгрессе одобрили закон о военных полномочиях конгресса и президента США.

В соответствии с этим законом президент обязан консультироваться с Конгрессом по применению вооруженных сил до начала их использования и в период военных действий. Во всех случаях, когда глава Белого дома вводит войска на территории других государств без объявления войны или существенно увеличивает их численность за рубежом, в течение 48 ч он обязан представить конгрессу соответствующий доклад. Если по истечении 60 дней после этого конгресс не объявит войну или не примет санкционирующего законодательства на использование вооруженных сил, оно прекращается. При необходимости продлить данный период президент в письменной форме уведомляет конгресс, что дальнейшее пребывание американских воинских контингентов диктуется обстановкой, связанной с безопасностью подразделений и обеспечением их последующего вывода. В такой ситуации 60-дневный срок может быть увеличен не более чем на 30 дней.

В итоге, несмотря на то что закон 1973 года задумывался и вводился как ограничительный, он ничем (кроме доклада конгрессу и определенных сроков) не лимитирует президента в применении вооруженных сил в любой части мира по своему усмотрению. Более того, если до 1973 года это было обосновано правом верховного главнокомандующего, то после принятия указанного закона оно получило конкретное юридическое оформление. Теперь президент не обязан информировать конгресс о развертывании вооруженных сил, которое связано исключительно с их снабжением, заменой или обучением. Это дает возможность руководителю американской администрации использовать военнослужащих США в кризисных ситуациях под видом советников или специалистов по ремонту, обучению и снабжению. Что же касается права конгресса принимать решение путем одобрения обеими палатами совместной резолюции о прекращении участия вооруженных сил США в войне или конфликте, то президент может обойти и его, опираясь на установленное законом положение о необходимости «защиты жизней военнослужащих».

Глава Белого дома назначает министра обороны (гражданское лицо, с момента увольнения которого из вооруженных сил прошло не менее десяти лет), председателя комитета начальников штабов - KНШ (на два года в течение одного срока, в мирное время имеет право пребывать на этом посту в общей сложности не более шести лет, а по особому решению президента - восемь лет, кадровый военный), первого заместителя председателя КНШ (на два года, в мирное время может находиться на данном посту только два срока), министров (гражданские лица) и начальников штабов видов вооруженных сил (на четыре года, два срока). Кандидаты на все указанные посты утверждаются сенатом, Без такого утверждения президент назначает главнокомандующих объединенными командованиями вооруженных сил США и командующих специальными командованиями американских вооруженных сил.

Генерал (адмирал) может получить пост (председателя КНШ только в том случае, /если ранее он занимал должности первого заместителя председателя КНШ, начальника штаба сухопутных войск и ВВС или ВМС, коменданта морской пехоты, главнокомандующего объединенным или командующего специальным командованием вооруженных сил США. Председатель КНШ и его первый заместитель не могут принадлежать к одному виду вооруженных сил.

В соответствии со своими полномочиями президент присваивает воинские звания генерал-лейтенант, генерал, вице-адмирал, адмирал, требующие обязательного утверждения сенатом, и бригадный генерал, генерал-майор, контр-адмирал низшей и высшей категорий (без такого утверждения).

Военные полномочия президента США распространяются также на использование военной силы внутри страны. Принимая во внимание его обязанности как верховного главнокомандующего, американские юристы выводят это право из раздела 3 конституции, которая обязывает главу Белого дома заботиться о точном исполнении законов.
Этот общий конституционный мандат на применение военной силы внутри страны конкретизируется в текущем законодательстве США. Так, § 331 главы 15 титула 10 свода законов США определяет, что президент в случае восстания или возникновения беспорядков в каком-либо штате, если они направлены против его правительства, может по просьбе законодательного собрания или губернатора использовать национальную гвардию или регулярные войска «такой численности и в таких пределах, которые он считает необходимыми для подавления восстания».

Американское законодательство также дает право президенту самому (без соответствующего обращения со стороны властей штата) применять военную силу для устранения «незаконных препятствий» функционированию государственной власти и исполнению законов. Причем и в данном случае президент может привлекать национальную гвардию и регулярные войска в масштабах, «которые он считает необходимыми» для восстановления законности и правопорядка.

Поскольку наведение порядка внутри страны с помощью вооруженных сил является мерой крайне непопулярной, в США существуют другие методы подавления забастовок или волнений, например путем принятия так называемых «запретительных» судебных приказов. В соответствии с последними забастовки могут быть объявлены незаконными, ибо они якобы препятствуют выполнению тех или иных государственных функций (торговле, работе транспорта). Неисполнение судебного предписания дает министерству юстиции право для реализации принудительных мер. В 1971 году в составе этого министерства была создана группа специального назначения - высокомобильное военизированное подразделение, которое, будучи собранным по тревоге, в течение 6 ч может быть доставлено в любую точку континентальной части США и приступить там к выполнению «специальных» мероприятий. За последнее десятилетие с ведома президента данная группа неоднократно использовалась в ситуациях, когда местных полицейских ресурсов было недостаточно, а применение военной силы оказывалось нецелесообразным. По существу, возможности группы позволяют администрации США применять военную силу в карательных целях под видом «полицейской акции», избегая тем самым излишней политической огласки.

Важно отметить, что конституция и законодательство США не только наделяют президента огромными военными полномочиями, но и предусматривают механизм их преемственности в мирное и в военное время, а также в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, при возникновении угрозы войны в США разработан план эвакуации и рассредоточения преемников президента.

Согласно конституции в случае смерти президента, отстранения его от должности или неспособности выполнять свои обязанности его преемниками становятся следующие лица (в указанной последовательности): вице-президент, спикер палаты представителей, временный председатель сената, государственный секретарь, министры финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социального обеспечения, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования.

Для условий военного времени и чрезвычайной обстановки порядок принятия экстренных мер и решений военного характера определяется специальной директивой, которая издается каждым президентом практически сразу после его вступления в должность, Как показывает опыт, в большинстве случаев в этих директивах право решения на принятие срочных мер по обеспечению безопасности страны (вплоть до применения ядерного оружия в ответных действиях) в случае гибели президента или отсутствия с ним связи предоставляется в порядке очередности вице-президенту, министру обороны, первому заместителю министра обороны или председателю КНШ.

Военные полномочия президента реализуются с помощью разветвленного исполнительного аппарата, включающего различные министерства, федеральные ведомства, агентства и управления. Среди них можно выделить учреждения, которые занимаются только военными вопросами (министерство обороны, министерства видов вооруженных сил, КНШ), и органы, ведающие, помимо того, экономикой, внешней политикой, экологией и т. д. К ним относятся совет национальной безопасности (СНБ), федеральное управление по действиям в чрезвычайных условиях (ФЕМА) и т. д.

Совет национальной безопасности является, по существу, главным консультативным органом президента по вопросам военной и внешней политики. Он также координирует деятельность всех правительственных и государственных организаций, ведомств и учреждений в области военного строительства. В его состав на правах постоянных членов входят глава Белого дома, вице-президент, государственный секретарь и министр обороны. Постоянными советниками СНБ являются председатель КНШ (военные проблемы) и директор ЦРУ (вопросы разведки). Помимо постоянных членов и советников, согласно закону о национальной безопасности в СНБ могут вводиться другие лица по усмотрению президента. В отдельных заседаниях совета принимают участие представители различных министерств и ведомств, если рассматриваемые вопросы имеют непосредственное отношение к их деятельности. В состав совета включены три должностных лица - помощник президента по национальной безопасности (руководит деятельностью аппарата СНБ), его заместитель и исполнительный секретарь.

Федеральное управление по действиям в чрезвычайных условиях осуществляет общее руководство и координирует федеральные программы по мобилизационной подготовке экономики, гражданской обороне и ликвидации последствий военных действий и стихийных бедствий. Его возглавляет директор, подчиняющийся непосредственно президенту США. Это учреждение организационно состоит из девяти управлений, ряда центральных и периферийных отделов. Последние расположены и действуют в округах военно-экономической мобилизации.

Постоянная рабочая резиденция президента США в мирное время - Белый дом, где расположены основные органы исполнительного аппарата. Здесь же проводятся заседания СНБ и кабинета министров, находятся технические средства закрытой правительственной связи, используемые для переговоров с членами СНБ, правительства, руководством министерства обороны, КНШ, губернаторами штатов, командованием американских вооруженных сил в стране и за рубежом, главами государств и правительств других стран.

В Белом доме размещен центр слежения за обстановкой (ЦСО), подчиненный помощнику президента по национальной безопасности. В ЦСО установлены оконечные устройства системы предупреждения о ракетно-ядерном ударе, системы визуального отображения обстановки, на которые поступает информация с пунктов управления КНШ, стратегического авиационного командования и главнокомандующих вооруженными силами в зонах. По закрытой линии цветной телевизионной связи, соединяющей ЦСО и основной командный центр КНШ (в здании Пентагона), председатель КНШ может докладывать обстановку президенту с показом карт, схем, диаграмм и фотографий.

В ЦСО силами дежурной смены (восемь офицеров от всех видов вооруженных сил) осуществляется круглосуточное дежурство в целях контроля за обстановкой и поддержания веек систем и средств управления и связи в постоянной боевой готовности к использованию. При возникновении кризисных ситуаций по распоряжению президента в центре слежения за обстановкой создаются специальные рабочие группы из представителей различных министерств и ведомств (в первую очередь управлений министерства обороны, КНШ, ЦРУ). С этого момента ЦСО из дежурного режима переходит на функционирование в полном объеме, занимаясь обобщением информации, поступающей из различных источников, с последующим докладом ее и возможных вариантов действий президенту.

В Белом доме развернут и постоянно функционирует пункт слежения за местонахождением президента и его преемников. Причем сведения о маршруте передвижения, времени убытия и прибытия заранее не сообщаются.
Для полетов президента на большие расстояния внутри страны и за ее пределами используются два личных самолета (основной и запасной), построенных по типу Боинг 707. Они не имеют специального оборудования и постоянной оперативной группы, обеспечивающей руководство вооруженными силами. При длительных перелетах его самолет сопровождается одним из воздушных командных пунктов (ВКП) КНШ. В период нахождения за рубежом ВКП базируется на одной из близлежащих американских авиационных баз и поддерживает постоянную связь с президентом и командными центрами КНШ в различных регионах. Кроме того, во время полета над континентальной частью США непрерывная связь его самолета с Белым домом и Пентагоном поддерживается с помощью специальной системы связи «Эко Фокс». В ее состав входят около 50 наземных ретрансляционных станций, сопряженных между собой и с объединенной системой связи министерства обороны.

В распоряжении президента для передвижения на небольшие расстояния имеются личный вертолет, автомобиль и яхта, оборудованные средствами связи. Используя их, он может связаться с любым абонентом в системе связи министерства обороны и через нее получить доступ в ГСОУ.
При поездках президента постоянно сопровождает офицер с «черным чемоданом», в котором хранятся «президентский код» и другая документация, необходимая для Оформления решения на применение ядерного оружия в условиях чрезвычайной обстановки.

Зарубежное военное обозрение №7 1990 С.12-15